一杯牛奶，强壮一个民族。奶业发展密切关系民生保障，关系国民体质增强，是农业现代化的标志性产业，是食品安全的代表性产业。小康社会不能没有牛奶，十几亿中国人不能没有自己的民族奶业。发展奶业、提升奶业、振兴奶业，是推进农业供给侧结构性改革的重大任务。近日，农业部会同国家发展改革委、工业和信息化部、商务部、食品药品监管总局等部门发布了《全国奶业发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》），对“十三五”时期奶业发展做出了总体规划和系统部署。《规划》的发布，为奶业发展指明了方向和路径，必将对振兴中国奶业产生重要作用和深远影响。

一

深刻认识振兴中国奶业的重要意义

　　党中央、国务院高度重视奶业发展。习近平总书记、李克强总理多次就奶业问题作出重要指示批示，对振兴民族奶业、重塑消费信心提出明确要求。各地区各部门按照党中央、国务院的决策部署，全面开展奶业整顿，狠抓质量安全监管、技术进步、生产发展和品牌建设，奶业发展取得了长足进步，实现了脱胎换骨，奶业振兴已具有坚实的基础。

　　一是奶业生产能力迈上新台阶。2015年，我国生鲜乳和乳制品产量分别达到3870.3万吨和2782.5万吨，总体规模仅次于印度和美国，位居世界第三位。人均奶类消费量折合生鲜乳达到36.1公斤，比2008年增加5.9公斤。二是乳品质量安全水平大幅提升。从奶源质量看，违禁添加物抽检合格率连续8年保持100%，2015年生鲜乳中的乳蛋白、乳脂肪抽检平均值均高于《生乳》国家标准，其中规模牧场指标达到奶业发达国家水平。从终端产品看，2015年乳制品抽检合格率99.5%，2016年前三季度抽检合格率为99.7%。三是奶牛养殖方式快速转变。2015年100头以上奶牛规模养殖比重达到48.3%，比2008年提高28.8个百分点；机械化挤奶率达到95%，提高44个百分点，规模牧场全部实现机械化挤奶；泌乳牛年均单产达到6吨，提高1.2吨；奶农专业合作组织超过1.5万个，是2008年的7倍多，奶牛养殖规模化、标准化、机械化、组织化水平显著提高。四是乳制品加工快速转型升级。近年来，我们淘汰了一批布局不合理、奶源无保障、技术落后的产能，产业集中度不断提高，中国奶业企业20强的市场份额已超过50%，主要加工装备和技术水平已经接近或达到世界先进水平，许多产品在国际获奖，质量可与国外品牌媲美。

　　但也要看到，我国奶业仍然“大而不强”，面临着产品供需不平衡、产业竞争力不强，资源环境约束趋紧、进口影响加剧等问题。同时，我国人均奶类消费量，仅为世界平均水平的1/3、亚洲的1/2，占全国人口一半的农村居民还很少喝奶甚至喝不上牛奶，奶类消费增长蕴含着巨大潜力。随着城乡居民收入水平提高、城镇化加快推进和全面二孩政策的实施，未来一个时期，中国乳制品市场仍是全世界最大的增长市场。有十几亿人的大市场，我们没有理由放弃民族奶业，更没有理由把国内这么大的市场拱手让人。

　　我国奶业对外开放度高，增强奶业竞争力任务艰巨。近年来，受国际乳制品市场影响，国内奶业周期性波动加大。奶业一头连着养殖业、一头连着加工业，一头连着奶农、一头连着消费者，实现民族奶业健康发展，既关系广大奶农利益，又关系乳品安全和人民群众身体健康。为国人的幸福生活计，为农民的就业增收计，为国家重要农产品和食品供给保障计，我们都必须加快振兴民族奶业，为所有中国人都能喝上奶，喝优质奶而不懈努力。

　　“谋定而后动，知止而有得”。适应新形势新任务新要求，按照党中央国务院的部署要求，制定发布《规划》，明确奶业振兴发展的“路线图”，对于凝聚各方力量，破解当前制约奶业发展的深层次问题，推进奶业供给侧结构性改革，转变奶业生产方式，加快振兴中国奶业，具有非常重要的现实针对性和长远指导意义。

二

准确把握《规划》的总体要求

　　“十三五”时期，是全面建成小康社会的决胜阶段。《规划》与“十三五”规划纲要和全国农业现代化规划紧密衔接，结合奶业自身特点，突出落实新发展理念、供给侧结构性改革等要求，提出了“十三五”奶业发展的指导思想、发展目标、主要任务和保障措施，是指导今后一个时期我国奶业发展的纲领性文件。

　　第一，《规划》首次明确了奶业的战略定位。牛奶是大自然赋予人类最接近完美的食物，世界卫生组织把人均乳制品消费量作为衡量一个国家人民生活水平的重要指标之一。加快发展奶业，对于改善居民膳食结构、增强国民体质、增加农牧民收入具有重要意义。《规划》指出，奶业是健康中国、强壮民族不可或缺的产业，是食品安全的代表性产业，是农业现代化的标志性产业，是一二三产业协调发展的战略产业。

　　第二，《规划》明确了奶业发展的目标任务。农业发达国家的奶业现代化水平一般都较高。“十三五”时期，我国奶业现代化建设要取得明显进展，奶业供给侧结构性改革取得实质性成效，产业结构和产品结构进一步优化，消费信心显著增强，奶业整体进入世界先进行列。《规划》提出，到2020年，奶类产量达到4100万吨，100头以上奶牛规模养殖比重达到70%以上，婴幼儿配方乳粉监督抽检合格率达到99%以上，婴幼儿配方乳粉行业前10家国产品牌企业的行业集中度达到80%。

　　第三，《规划》强调推进奶业供给侧结构性改革。振兴中国奶业，关键是要从生产端、供给侧发力，解决结构性问题，改造提升传统动能，培育发展新动能，提高奶业供给体系质量和效率。《规划》提出，要把乳品质量安全放在优先地位，建立以安全为核心的法规标准体系，强化质量安全监管措施，消除产业链各环节监管漏洞；促进奶源与加工协调发展，优化奶畜品种和乳制品结构，开发推广应用新技术、新工艺，加快推进产品创新、技术创新、经营理念和模式创新，增强发展活力；前伸后延产业链，发展种养加一体、一二三产融合的新业态；鼓励兼并重组，优化资源配置，培育一批具有国际竞争力的龙头企业。

　　第四，《规划》突出绿色发展。绿色是奶业的本色，绿色发展是奶业供给侧结构性改革的基本要求。要认真贯彻落实习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上关于加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化的重要讲话精神，加快推进种养结合农牧循环发展，促进奶畜粪便资源化利用。《规划》提出，要坚持“源头减量、过程控制、末端利用”基本思路，根据环境承载能力，合理确定奶畜养殖规模，配套建设粪污处理设施和饲草料种植基地，实现以养带种、草畜配套，推动生产生态协同发展，实现“十三五”末粪便综合利用率提高到75%以上的目标。

三

采取有效措施贯彻实施好《规划》

　　加快推进奶业供给侧结构性改革，提升中国奶业竞争力，是当前和今后一个时期的重要任务。各级农业部门要把打好奶业振兴攻坚战摆上重要日程，加大力度，强化措施，统筹组织好、贯彻实施好《规划》。

　　一要做好宣传解读。牛奶是关系国计民生的重要产品，奶业是保障国家重要农产品供给、促进农民增收的重要产业。要充分认识发展民族奶业的重要性，以贯彻落实《规划》为契机，加大工作力度，促进奶业振兴。要做好《规划》宣传和解读，充分展示我国奶业发展成就和乳品质量安全的良好状况，展现奶业发展的蓝图，提振消费者的信心。

　　二要加大政策支持。要整合现有资金项目，加大对奶牛标准化规模养殖、优质饲草生产、粪污综合利用、企业技术装备升级改造等支持力度。要创新项目支持手段，重点支持信息化技术应用、精准化管理和一二三产融合发展等，延长产业链，提升价值链，培育奶业发展新动能。

　　三要发挥企业作用。继续指导完善中国奶业20强（D20）联盟工作机制，促进乳品企业大协作、大联合，增强吸引力和影响力，把D20打造成引领中国奶业的旗帜和标杆。推动D20企业履行《中国奶业振兴宣言》，发挥企业主体和引领作用，确保乳品质量，承担社会责任，实现“好乳品、中国造”，赢得信誉和尊重，做大做强中国奶业。

　　四要形成工作合力。奶业产业链条长、涉及管理部门多，需要多方协作。各级农业部门要按照《规划》要求，进一步采取有力措施，加强奶源基地建设，强化生鲜乳质量安全监管，切实提高奶牛养殖和生鲜乳质量安全水平。同时，要与发改、工信、商务、食品药品监管、卫生计生等部门加强协调配合，畅通信息沟通渠道，在标准制修订、复原乳管控、完善利益联结机制等方面形成工作合力，推动奶业振兴发展。

　　一分部署，九分落实。“十三五”奶业振兴发展的蓝图已经绘就，建设现代奶业的号角已经吹响。让我们以《规划》为引领，凝心聚力、狠抓落实、开拓创新、拼搏进取，加快奶业振兴，早日实现由奶业大国向奶业强国转变。

从严监管 全面提升乳品质量安全水平
——关于《全国奶业发展规划（2016-2020年）》解读

国家食品药品监管总局副局长 滕佳材

 　　奶业是现代农业和食品工业的标志性产业，也是社会高度关注的产业，乳品质量安全工作更是加强食品安全工作的代表和突破口。2016年12月27日，农业部、国家发展改革委、工业和信息化部、商务部、食品药品监管总局联合印发《全国奶业发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）。这是全面贯彻党的十八大和十八届历次全会精神，深入落实“十三五”规划部署要求，指导“十三五”乃至更长一个时期全国奶业发展的纲领性文件。

一

强化举措，乳品质量安全状况总体稳定向好

　　党中央、国务院高度重视乳品质量安全工作，“十二五”期间作出一系列重大决策部署。各地区、各有关部门按照党中央、国务院的要求，始终把乳品质量安全工作作为重中之重，齐抓共管，初步扭转了产业发展的被动局面，消费信心逐步恢复。各级食品药品监管部门严格按照习近平总书记提出“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的“四个最严”要求, 攻坚克难，有力维护乳品质量安全。

　　一是制度建设不断完善。十八大以来，党中央、国务院高度重视食品安全工作，把它作为民生工程、民心工程，作为重大政治任务，明确要求完善统一权威的食品监管体制和制度，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，实施食品安全战略，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。食品药品监管总局以食品安全法修订为契机，认真落实《国务院办公厅转发食品药品监管总局等部门关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作意见的通知》精神，加强顶层设计，构建完善最严格的覆盖生产经营全过程的乳制品监管制度体系，先后出台《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》、《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则（2013版）》、《婴幼儿配方乳粉生产企业监督检查规定》以及生产经营许可管理、日常监督检查管理、召回管理、抽检监测等多项规章制度，初步建立严格、统一、规范的乳制品监管制度体系。

　　二是乳品产业稳步发展。按照“放管服”要求，通过重新修订生产许可条件，提高企业准入门槛和完善技术标准要求。开展重新审核，优化产业结构，全国规模以上乳制品生产企业由815家减少为638家。婴幼儿配方乳粉生产企业由145家减少为104家，淘汰了一批生产条件差、质量安全保障能力低、产能落后的企业。2015年，我国乳制品产量2782.53万吨，同比增长4.6%。2016年1-6月，乳制品产量1466.3万吨，同比增长11.16%；其中婴幼儿配方乳粉产量约40万吨，同比增长14.2%。一些企业的生产条件、规模接近和达到世界先进水平，并具有一定国际影响力。

　　三是监管力度持续加大。食品药品监管总局将乳制品列入高风险食品监管品种，实行国家专项监督抽检，对发现的不合格产品及其企业立即采取下架召回、停产整改、开展食品安全生产规范体系检查等措施排查问题原因，防控风险。对发现问题较多的区域和企业开展区域整治和飞行检查，严厉查处违法违规行为。截至目前，组织开展了复原乳、标签标识等专项整治和黑龙江、陕西省的区域专项整治，进行了60次婴幼儿配方乳粉生产企业体系检查，查处了问题乳粉等案件，乳品质量安全问题得到有效遏制。各级食品药品监管部门第一时间向社会公布监管信息，倒逼企业落实食品安全主体责任。

　　四是质量安全水平大幅提升。各级食品药品监管部门通过对乳制品企业实现全覆盖抽检和对婴幼儿配方乳粉实行“月月抽检，月月公布”制度，全方位监管乳制品产品质量安全。乳制品监督抽检合格率持续保持较高水平。2015年，总局抽检乳制品9350批次，合格率为99.53%；抽检婴幼儿配方乳粉3397批次，符合食品安全国家标准的样品占98.9%。2016年上半年，总局抽检乳制品14249批次，合格率为99.7%；抽检婴幼儿配方乳粉1274批次，符合食品安全国家标准的样品占99.4%。检出问题的基本都是中小企业。

　　五是社会共治局面初步形成。各级食品药品监管部门会同有关行业协会和新闻媒体加大宣传教育力度，推动行业自律和公众参与，开展食品安全宣传周等活动，主动发布消费提示信息和食品安全风险科学解读，引导社会增强消费信心。开展食品安全信用体系建设试点，婴幼儿配方乳粉生产企业全部建立诚信管理体系。

二

把握形势，深入领会《规划》的部署要求

　　“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜时期，也是我国乳业发展的重要战略机遇期。当前乳品质量安全状况虽总体稳定向好，但形势还不容乐观，乳品质量安全风险隐患仍存在于多个环节：奶牛养殖和生产加工整体水平有待提升，婴幼儿配方乳粉产品配方多、滥以及标签、广告虚假夸大宣传等问题依然存在，产业发展还需面对生产成本偏高、国际市场竞争等问题。

　　面对“十三五”新形势，《规划》坚持立足当前、着眼长远、综合施策、标本兼治，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的“五大新发展理念”，强调奶业发展的战略地位，提出“四个突出”的发展原则，确定具体的发展目标和主要任务，为未来五年奶业发展指明了方向。

　　习近平总书记强调，全面建成小康社会，在保持经济增长的同时，更重要的是落实以人民为中心的发展思想，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困。食品安全监管是人民群众普遍关心的突出问题，要把乳品质量安全工作作为抓好我国食品质量安全工作和食品产业升级的突破口，以《规划》为政策指引，进一步提升乳品质量安全水平，深入推进行业供给侧结构性改革，促进研发能力提升、标签标识规范、产品结构优化，提高市场集中度和核心竞争力，树立产品品牌和消费信心，促进行业健康有序发展，满足群众需求和有效供给，实现我国乳业现代化。

三

严格监管，扎实推进《规划》的贯彻落实

　　习近平总书记指出，一分部署，九分落实；强调要抓实、再抓实，不抓实，再好的蓝图只能是一纸空文，再近的目标只能是镜花水月。《规划》为奶业发展提出了很好的思路和具体的工作措施。下一步，各级食品药品监管部门将按照《规划》要求，进一步强化监管措施，创新方式手段，采取有力措施，切实提升乳制品质量安全水平，确保《规划》所确定的目标任务落到实处。

　　一是加快完善工作机制。继续推动修订出台食品安全法实施条例，细化乳制品监管规定，推动制修订乳制品生产许可、监督检查、食品安全追溯、标签标识、责任约谈等监管制度。细化对乳制品生产经营企业日常检查、飞行检查、生产体系检查等检查方式，完善食品安全监督检查体系。

　　二是加强生产经营全过程风险防控。督促企业树立“源头严防、过程严管、风险严控”的风险防控意识，科学构建全产业链风险防控机制，实现自建自控奶源基地或者稳定且定期审核评估原料供应商，实施原辅料进厂批批检验和进货查验，严格生产环境、生产设备运行状态和生产过程管理，对出厂产品全项目逐批检验，建立生产经营全过程追溯体系和产品跟踪评价规范。加大乳制品企业检查和抽检频次，对所有婴幼儿配方乳粉生产企业开展食品安全生产规范体系检查和抽检监测，依法公布监管信息，严惩违法犯罪行为，严防发生系统性、区域性食品安全风险。

　　三是切实解决群众最为关心的重点问题。婴幼儿配方乳粉是乳业的代表，也是群众最为关心的食品品种。进一步严格许可准入，实施婴幼儿配方乳粉产品配方注册，促进企业提高研发、生产和检验能力，科学制定配方，切实解决配方和品牌过多过滥，以及标签标识夸大宣传、无依据的功能声称等消费者关注问题，进一步提升婴幼儿配方乳粉质量水平，让中国宝宝喝上安全优质的奶粉。

　　乳业发展和质量安全监管是一项系统工程，需要全社会的共同努力。食品药品监管部门将与有关部门通力配合、齐心协力，全面落实企业主体责任，加大监管力度，发挥行业组织作用，构建社会共治体系，为提升乳品质量安全水平做出新的贡献！